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论我国的土地征用制度

发布时间:2018年5月10日 来源:南宁房产律师     http://www.fcnnls.com/

  所谓征用,就是国家根据公共利益的需要,强制地将属于农民集体的土地收归国有,然后交给用地单位使用,并对农村集体经济组织进行补偿的行为。其显著特征有:(一)强制性;(二)补偿性;(三)土地的所有者发生改变。《土地管理法》第四十三条规定:任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;《城市房地产管理法》第二条第三款“本法所称房地产,是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施建设,房屋建设的行为”。因此房地产的开发建设只能在国有土地上进行,将农村集体经济组织所有的土地排除在房地产建设之外。国家现行法律禁止农用地直接进入土地交易市场,如果要进入交易市场,只有通过国家征用。因此国家的土地征用制度直接关系到农民的切身利益。我国现行土地征用的法律框架是:

  (一)《宪法》第十条第三款,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

  这是国家的土地征用制度的基础。

  (二)《土地管理法》第二条第四款,国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。

  第四十七条 征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。

  征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费,为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是,每公顷被征用耕地的安置补助费,最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。

  征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。

  被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。

  征用城市郊区的菜地,用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

  依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费。但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。

  国务院根据社会、经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。

  (三)国土资源部于2002年发布《征用土地公告办法》对征用土地公告和征地补偿、安置方案公告内容和程序作出规定,使农民有机会提出异议,并可以要求举行必要的听证会。

  另外我国的许多省、自治区、直辖市都制定了有关征用的地方法规,如重庆市的《征地补偿安置办法》、《重庆市征用土地青苗、附着物补偿规定》。

  总而言之,我国的土地征用制度由宪法、土地管理法、行政法规、部门规章、地方法规组成了一个完整的体系,规定了征地的对象、征地的程序、征地的范围、征地的补偿标准等各个方面,但是我国的土地征用制度从制定的源头上就存在许多不足。具体而言,存在以下问题:

  中国是一个传统的农业国家,自古以来,农民由于不占有土地,土地集中在地主手中,农民为了生存,不得不租种地主的土地,因此农民的财产关系与人生关系和土地有着不可分割的联系,农民和地主完全是不平等的。解放后,我国实行土地公有制,——即国有土地所有制和集体土地所有制。农民依据《农村土地承包法》耕种土地,2006年国家还免除了几千年的农业裞。 这在中国的历史上是一件了不起的大事。但是由于现行《宪法》第十条和《土地管理法》都是在十几年前制定的,当时的立法者在土地征用问题上存在轻视农民权益的思想。土地征用,国家不分情况,一律只对被征用土地的人进行适当的补偿。土地征用,是国家公权力对私权的强制剥夺,——就可以剥夺农民赖以生存的土地,而且补偿的标准是如此的低。相关法律体现的都是农民应该多为国家作出贡献。而与农民身份相对的城镇居民,国家为了城市发展要拆迁居民的房屋,其补偿标准是依据被拆迁房屋的市场价格来计算,跟农民的完全不同。这不是说明了轻农的思想吗?因此在当时立法者的指导思想里,明显存在轻视农民权益的思想。

  法律规定,国家为了公共利益,可以依法征用集体所有的土地。但是何为“公共利益”,现行法律却没有清晰的规定。因此凡是房地产开发,不管是用于什么,一律都是为了公共利益。这显然与立法精神不符。

  那么何为“公共利益”呢?我认为就是社会公众的利益,指国家代表公民对国防建设、公用事业、市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等所拥有的共同利益。也就是说,这些利益,完全是为公众所享有,而不是某一部分人享有。我认为对“公共利益”一词,不能做扩大解释。一旦扩大解释,就会导致国家公权的滥用。举一个例子某个开发商看中一块集体所有的土地,准备用来投资建厂。国家土地管理部门依据他的申请征用该块土地,然后给予农民一定的补偿。难道说这种情形都算是为了“公共利益”吗?

  《土地管理法》第四十六条规定的补偿标准太低。我(当然包括许多专家学者)也不知道《土地管理法》第四十六条规定的补偿标准是依据什么制定的,但毫无疑问这个标准是太低了。根据现行法律,如果农民的土地按合法途径由国家征用,相关补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中,土地补偿费和安置补助费的总和,按规定最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算,每亩土地补偿费至多2万多元,仅相当于普通公务员一两年的工资收入。几万元就可以买断农民赖以生存的祖祖辈辈耕种的土地。而这些失地的农民却要靠这些保命钱养老送终。据神州律师网转载《华夏时报》的文章——《百万失地农民蕴涵改革命题》。文章说,我国百万农民由于土地被征用正处于“种田无地,就业无岗,低保无份”的三无公民。一块农地经政府征用后,身价倍增。形象地说,农民在现行土地征用制度下,将土地以批发价卖给国家,国家再将土地以零售价卖给了开发商,国家成了最大地赢家——没付一分钱就可以赚取高额的利润。土地被征用后的丰厚的增值收益完全落入国家的“钱包”。拥有土地的农民却分得残羹冷炙。再回头说,国家的补偿费用完全没有考虑土地以后的收益,区区补偿费就可以买断被征用土地的终生所产生的收益,难道一块土地终生所产生的收益仅几万元吗?这怎么算公平呢?法律所追求的就是公平、正义与秩序。在我国的土地征用制度中,国家的利益被放在了无上的位置,农民的利益被放在较低的位置,法律的天平已经失衡,这与法律的价值背道而驰。怪不得沈阳农民三年来寻找“裁判”。

  既然我国的土地征用制度存在许多问题,那么就应该修改。因此本文作者认为,应该重新构建我国的土地征用制度。针对以上我国土地制度的诸多问题,再参考国外许多国家的土地征用制度,特做如下的设想。

  首先立法者应该在思想上树立彻底重视农民权益的思想,因此应该修改宪法第十条。我国是一个农业大国,农业人口占全国人口的绝大多数,共有九亿多。尽管现在党中央提出了“建设社会主义新农村”的伟大构想。但是由于宪法的该条是在计划经济时代制定的,因此与现在的要求有一定的距离。可修改为“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地进行征收或征用并给予合理的补偿。”加上“合理”二字,充分体现了对农民权益的尊重。

  其次应该界定“公共利益”的范围。只有那些为了道路、教育、医疗、公共设施等完全是为了大家的利益才能对农民的土地进行征用,而且这些土地被征用以后,国家必须用于公共建设,不得牟利。并且对被征地的农民依法进行合理的补偿,使失地的农民的生活水平不降低。同时加强对这些农民的就业培训,让他们尽快地就业。对其他的用于商业用途的开发利用,不应该纳入国家征用的范围。那么这些用于商业的土地该如何取得呢?一个国家的经济发展,往往伴随着城镇的发展。经济的发展,在一定程度上就表现为城市不断发展的过程。因此我认为国家应该建立国家土地征购制度。所谓土地征购制度,就是由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地,再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这样既有利于保护农民利益,实现市场公平,又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护,有利于土地供应总量的控制,其体制变迁的障碍也比较小。在这种制度下,国家应该作为一个民事主体向农村集体组织购买土地,而不应该以国家行政管理者的身份与农村集体组织进行交易。众所周知,现行的土地管理法从根本上来说是一部行政管理法,侧重于行政机关的管理。宪法明确规定农村集体经济组织是农村集体土地的所有者。依物权法理论,所有权是一种排他的绝对权,所有者享有占有、使用、收益、处分的权力,集体经济组织就土地的转移,应该完全是一种民事行为,国家公权力不应该过多干涉。因此我认为应该在物权法中规定有关的土地征购制度。当然,由于土地资源的紧缺和不可再生性,以及国家经济发展和城市建设的需要,土地征用和城市房屋拆迁一样,同样需要国家行政权来加以规制。因此我也并不赞成完全由农民自由买卖土地而不由政府监管的观点。在刚刚闭幕的两会中,许多全国人大代表都十分关注我国的土地征用制度。浙江省国土资源厅厅长王松林反对由农民出面直接与发展商谈土地补偿的问题,因为这样会造成土地管理的无序,但是他认为商业性用地应该纳入市场机制。全国人大代表、浙江省副省长茅临生建议,应加快征地制度改革步伐,要把征地的权力严格限制在公益性用地范围之内,非公益性用地,包括办工厂等用地,应全面实行市场化运作。因此公共利益应该完全界定在“公益性”上,而不应该无限制的扩大。

  纵观各国的法律,对土地征用都是尽可能考虑土地市场价格,体现公平原则。由此可见我国的土地征用标准完全违背了市场经济的公平原则,严重损害了农民的切身利益。据有关部门统计,近年来有关土地征用的上访案件占上访案件的三分之一。国土资源部耕地保护司司长潘明才在日前说,“农民占我国9亿人口,他们的权益能否得到保护,他们的长远生计是否得到解决,是关系到国家和社会稳定的大问题,也是关系到能否实现小康社会的大问题”。在刚刚通过的“十一五”规划中,温家宝总理提出了“建设社会主义新农村”的伟大号召。

  如果目前建立国家征购土地制度还有难度,那么大力提高土地征用补偿标准是刻不容缓的。在美国的财产法里,“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格,包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准,它充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值;同时,还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失,充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。 在加拿大,对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上,依据土地的最高和最佳用途,按当时的市场价格补偿。即使在新加坡,补偿金额也是由专业土地估价师评估,以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需的费用、测量土地、印花税及其他所需要合理的费用等。因此我们应该在这个号召的指引下,认真思考我国的土地征用制度存在的弊端,修改现行的有关法律,重新构建我国的土地征用制度,为建设伟大的社会主义新农村增砖添瓦,为创建和谐社会而奋斗。



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